杨东平：开城门，用教育红利来弥补人口红利的消失
杨东平，21世纪教育研究院院长，国家教育咨询委员会委员，北京理工大学教育研究院教授
全文约2500字，读完约需5分钟
第七次全国人口普查数据表明，过去十年间的流动人口出现爆炸式增长，全国14.1亿总人口中，四分之一长期在异乡生活。而庞大体量之下流动儿童与留守儿童生存与发展的困境同样值得关注。 新公民计划与南都观察于2021年5月30日主办了题为“开城门：流动人口子女应该在哪里接受教育？”的沙龙活动，以下是21世纪教育研究院院长杨东平老师的现场发言。
在我们已经普及了义务教育、高中教育、大学教育，而且农村全面脱贫以后，大家心里面会有这个疑问：教育公平还是一个重要的问题吗？还是一个主要的目标吗？对于我们生活在城市的群体，大家有很痛切感受的教育问题，可能是小升初一类的困扰。
但是，相比于小升初和城市被“鸡娃”的这些孩子，面临着更严重、更紧迫的教育公平问题的，是中国两个规模巨大的教育边缘群体，这就是流动儿童和留守儿童。这两个群体加在一起，人数超过1个亿。
流动儿童和留守儿童在不同的统计中，差距会非常之大，尤其是留守儿童，近两年数字降到1000万以下。这主要是因为统计口径不同，比如年龄。我们有的时候把义务教育阶段（即9年义务教育，通常是14-15岁）作为一个界限，但是按联合国的统一概念，18岁以下的就算是儿童，这个口径不同造成的差距就很大。还有可能造成区别的因素包括：是否是农村户籍、父母双方还是单方外出打工等等。把哪一种类型统计为流动儿童，口径和定义的不同会在数据上造成巨大的差异。
从2015年的人口调查来看，流动儿童人数3426万，留守儿童人数6877万，合计占全国儿童总数的38%，从这个比例中可见问题的重要性。此外，这个调查还提供了一个新的概念：我们通常讲的留守儿童，往往是指农村留守儿童。但调查中还出现了一个城镇留守儿童（留守儿童中户籍所在地为城镇的儿童）的新概念。
调查中的新概念还不止于此，在流动儿童、留守儿童之外，还有一个类别：“回流儿童”，即由于无法在城市读高中，在初中就开始“返回”农村上学的儿童。
我们前两年在寿县做了一个调查，找了一群在上海出生和长大的孩子，他们此前没有在“家乡”呆过一天。
“你们认为自己是哪里人？”
他们都低着头不说话，“你们的父母亲在哪里？”
“上海。”
“你们出生在哪里？”
“上海。”
“过年回哪里？”
“上海。”
这样的孩子因为无法在上海读高中，初中就要“返乡”。这是一个令人伤心的故事。
最近这几年，随着人口竞争的加剧，流动儿童的境遇可能会出现一个新的拐点。
现在流动儿童在公办学校入学的两种模式是：
第一，以北京为代表，实行的材料准入制，四证或者五证，各地要求不同，提供足够的证明就可以入学。
第二，在珠三角和长三角地区实行的，积分入户入学制。
还有一种是优惠政策模式：针对海外留学生、有贡献的企业家等精英的子女，但大部分流动人口和他们的子女并不能从中受惠。
我们很关心到底哪个城市的教育机会政策设计对流动儿童更为友好。
我们把采取两种不同入学政策的城市按入学难易程度排两个队。积分入学制的城市中，排名首位是杭州，第二是深圳，然后是中山、广州、东莞、苏州、成都、厦门、上海；材料准入制的城市排名：西安、兰州、武汉、南京、天津、北京。
我们看到一个跟我们的经验高度一致的现象：北京和上海分别排到了最后。
对这个统计的一个基本理解，就是总体而言，常住人口规模比较小的城市，对流动儿童更为友好。这个原因大家都可以理解，这种城市的教育容量会比较大，而1000万人以上的城市相对就不太友好了。
另外，珠三角地区要比长三角地区更为友好，因为珠三角是最近30年才发展起来的，它本来就是一个移民地区。但这些概念都不是绝对的，杭州和西安按常住人口来看，都是规模比较大的，但是它们在对流动儿童的政策、流动人口的公共服务上做得更好。
相反厦门是一个人口规模比较小的地方，但它对流动儿童的政策就比较不友好。也就是说，政策是否友好，也不完全是由客观外部条件所决定的。这两种入学制度究竟哪个更友好，这是一个很值得研究的问题。
其实我们可以有一个评价的准则。因为流动儿童入学的障碍全部都是由户籍制度产生的，所以我们评价这两种制度，要看入学资格跟户籍制度的关联，入学资格跟户籍制度的关系是更紧密，还是更松散、更游离。
即便在积分入学的这种制度设计当中，各地的标准侧重也是不一样的。上海、杭州更侧重对家长个人素质的要求，比如学历、技能、发明等等；而杭州尽管对个人素质要求最高，但是起始难度很低，所以它能成为一个比较友好、比较容易争取的入学城市。如果杭州规定的家长学历是本科以上，那大多数人都没戏了。但它起始难度降得很低，高中即可。
像济南这样的城市，它的标准主要建立在个人的基本资历积累上：居住年限、工作社保、公积金等等要达到一定的年限。这种设计忽视了对人的评价，对人的素质和能力的要求，所以它的价值维度是不太一样的。
而材料准入制，这些年在北京发生了很大的变化。从一开始的四证、五证，到2010年突然“开门”了，变成两证，后来又收紧了，又变成了五证。
材料准入制有一个最大的特点：特别不稳定、特别随意。实际上无论是积分入户制还是材料准入制，都经常是根据城市的教育规模和容量来做随机的调整。
21世纪教育研究院新出的第二本流动儿童教育蓝皮书里面，有一个项目是“国际比较”，比较了越南、泰国、中国、美国、英国、芬兰、巴西7个国家，是跟世界教育峰会合作的。
像英国、美国、芬兰这些国家的教育政策，对流动儿童或者是对移民儿童的教育都是非常开放的。所有的儿童都有权就读K12的公立学校，不论其家长公民身份和移民背景。而在发展中国家里面，泰国是走在最前面的，它跟美国的做法是一样的，即所有在泰国的人都有受教育的权利，包括境内的流动儿童和非法入境的移民儿童。也就是说，只认人，不认身份，你只要是一个儿童，都有享受教育的权利，这就是我们追求的最高理想。
今天中国的社会发展、城市发展包括教育发展，都面临着新的环境、新的需求，也就是后普及阶段的教育、快速城市化的教育、少子化阶段的城市发展。我们今天越来越意识到，为了跟国家的城市化战略相适应，城市对流动儿童教育的开放，已经是势在必行。
国家发改委要求北京、上海这样的超大城市也要采取、完善、调整积分入户政策，大幅度增加入户规模，精简积分项目等措施。因为很多搞积分入学入户的城市，入学的门槛很高，就好像移民新加坡一样，这就没有意义了。对大多数普通劳动者而言，这完全是不可及的。所以要大幅度降低门槛，“开城门”，我们的理想，就是要用教育红利来弥补人口红利的消失，善待流动儿童，这就是我们城市的未来。
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